Unterseekabel: Kritisch ungeschützt

Die beiden Mitte November 2024 in der Ostsee durchtrennten Unterseekabel zwischen Deutschland und Finnland sowie Schweden und Litauen sind mittlerweile wieder in Betrieb. Es dauerte keine zehn Tage, bis Spezialschiffe sie repariert hatten. Doch die politische Nachsorge der mutmaßlichen Sabotagefälle hat gerade erst begonnen. Das verdächtigte chinesische Frachtschiff ​„Yi Peng 3“ ankert seit Wochen im Kattegat zwischen Dänemark und Schweden, bewacht von deutschen, dänischen und schwedischen Marineschiffen. Bereits im Oktober 2023 wurde das chinesische Frachtschiff ​„Newnew Polar Bear“ verdächtigt, zwei Datenkabel und eine Gaspipeline in der Ostsee beschädigt zu haben. Die Fälle illustrieren die Dilemmata im Umgang mit Sabotageangriffen sowie die Handlungsnotwendigkeiten für Deutschland und Europa für einen besseren Schutz. 

Verletzliche Infrastruktur

Kritischer kann kritische Infrastruktur kaum sein: Über 95 Prozent des weltweiten Datenverkehrs laufen durch mehr als 500 auf dem Meeresboden verlegte Glasfaserkabel mit einer Gesamtlänge von 1.4 Millionen Kilometer. Diese für Wirtschaft, Bürger, Staat und Militär gleichsam wichtige Kommunikationsinfrastruktur ist weitgehend in privater Hand. Eigentümer sind traditionell Telekommunikationsunternehmen, heute immer stärker Datenkonzerne wie Google, Amazon und Meta. Deren Hunger nach Datenkabeln steigt im Zeitalter Künstlicher Intelligenz (KI). Moderne Unterseekabel sind sehr leistungsfähig und transportieren Daten um ein Vielfaches schneller als Satelliten. Gleichzeitig sind sie sehr verletzlich. Sie haben lediglich den Durchmesser eines Gartenschlauchs und liegen ungeschützt auf dem Meeresboden. Anlandestellen, an denen oft mehrere Kabel eng beieinander an Land kommen, sind bestenfalls schwach bewacht.

Vor zehn Jahren beklagte Robert Martinage, ehemals Top-Beamter im Pentagon, in einem Artikel in Foreign Affairs, dass Staaten Milliarden in die Cybersicherheit investierten, aber die Sicherheit der physischen Infrastruktur des Internets dabei weitgehend vernachlässig hätten. In den vergangenen Jahren haben EU, NATO sowie die deutsche Regierung dem Thema weit mehr Aufmerksamkeit geschenkt. Doch Deutschland und Europa sind weiterhin nicht ausreichend gerüstet gegen die Risiken von Ausfällen von Unterseekabeln durch gezielte Angriffe, Unfälle und Naturkatastrophen.

Sabotageakte in der Grauzone

Im September 2024 warnte das US-Militär ausdrücklich vor russischen Sabotageaktivitäten gegen Unterseedatenkabel. Russland habe stark in die Fähigkeiten der ​„Hauptverwaltung Tiefseeforschung“ (GUGI) des russischen Militärs investiert und betreibe eine beeindruckende Flotte an Schiffen, U‑Booten und Unterseedrohnen, die Angriffe gegen Datenkabel (und andere kritische Infrastruktur auf dem Meeresboden, etwa Stromkabel oder Pipelines) ausführen könnte. Zudem nutzt Russland zivile Schiffe (Frachter und Fischerboote) für militärische Zwecke. Laut einer im Juni 2024 veröffentlichten Untersuchung gab es allein in der Nordsee fast 200 russische Schiffe, die sich in den vergangenen zehn Jahren verdächtig verhielten – nicht selten in der Nähe kritischer Infrastruktur. 

In den meisten Fällen dürfte es plausible Erklärungen für das Verhalten geben – etwa schlechtes Wetter –, doch es wird klar, dass Russland ​„die Fähigkeiten in der Unterwasserkriegsführung kontinuierlich weiterentwickelt“, wie es Flotillenadmiral Christian Meyer im Juni 2024 in einer Stellungnahme für eine Anhörung im Bundestag formulierte. 

Kritische Unterseeinfrastruktur wie Datenkabel ist für Gegner ein attraktives Ziel für Grauzonen-Operationen unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Konflikts, insbesondere in Friedenszeiten. Laut Flotillenadmiral Meyer ist es relativ einfach, ​„Schaden anzurichten, ohne erwischt zu werden“. Die Weiten des Meeres erschweren eine lückenlose Überwachung und Aufklärung von Angriffen.

Die Fälle der beiden unter Sabotageverdacht stehenden chinesischen Frachtschiffe in der Ostsee verdeutlichen dies. Die finnischen Behörden verdächtigten nach den Schäden an den Unterseekabeln und der Erdgaspipeline Balticconnector im Oktober 2023 recht schnell die ​„NewNew Polar Bear“. Doch das Schiff war da längst nach Russland und dann in den chinesischen Heimathafen weitergefahren. Beim Zwischenstopp im Hafen von Arkhangelsk (Russland) wurde es mit einem fehlenden Anker gesichtet. Die technische Untersuchung eines auf dem Meeresgrund gefundenen Ankers durch die finnischen Behörden ordnete diesen eindeutig der ​„NewNew Polar Bear“ zu. Außerdem fanden sich an der beschädigten Pipeline Farbspuren, die von diesem Anker stammten. Die Beweise für eine Beteiligung des chinesischen Frachters sind eindeutig. Im August 2024 verlautbarten die chinesischen Behörden, dass die Schäden in der Tat auf die ​„NewNew Polar Bear“ zurückzuführen seien, es sich aber um einen Unfall aufgrund schwerer Wetterbedingungen gehandelt habe. Die finnischen Behörden haben keine direkten Ermittlungen am Schiff oder mit der Besatzung durchführen können und noch kein abschließendes Ergebnis veröffentlicht. Doch es gibt gute Gründe, an der offiziellen chinesischen Begründung zu zweifeln. 

Im aktuellen Fall der ​„Yi Peng 3“ reagierten die betroffenen europäischen Länder schneller und hinderten das Schiff an der Weiterfahrt Richtung China. Laut dem finnischen Verteidigungsminister Antti Häkkänen habe man klare Lehren als dem Fall der ​„NewNew Polar Bear“ gezogen. Eine Lücke sei eine ​„ziemlich orthodoxe“ Interpretation des Seerechts gewesen, dass man ein Schiff in internationalen Gewässern nicht aufhalten könne. Dies habe die NewNew Polar Bear entkommen lassen und die Untersuchung verzögert. Vertreter verschiedener europäischer Länder seien zu dem klaren Schluss gekommen, dass dies inakzeptabel sei, wenn ​„die kritische Infrastruktur einiger Länder zerstört und ernsthaft beschädigt worden sei“ und die Urheber ermittelt werden müssten. 

Nach der Hinderung an der Weiterfahrt bat die schwedische Regierung das Schiff, zurück in schwedisches Hoheitsgewässer zu fahren. Dort hätten die schwedischen Behörden direkte Zugriffsrechte und könnten das verdächtige Schiff ohne Genehmigung durch das Herkunftsland untersuchen. In der ausschließlichen Wirtschaftszone Dänemarks, in der das Schiff aktuell liegt, gibt es keine eindeutige Rechtsgrundlage dafür. Bislang haben die Ermittler deshalb den Kapitän und die Besatzung des Schiffes nicht befragen können. Peking hat dazu keine Genehmigung erteilt, sich sonst aber laut Berichten vergleichsweise kooperativ verhalten. Ermittler schließen eine zufällige Beschädigung der Kabel durch die ​„Yi Peng 3“ aus. Der deutsche Verteidigungsminister Boris Pistorius hatte sich bereits im November festgelegt: ​„Niemand glaubt, dass diese Kabel aus Versehen durchtrennt worden sind.“ Er ergänzte: ​„Von daher müssen wir konstatieren – ohne konkret zu wissen, von wem es kommt – dass es sich um eine hybride Aktion handelt.“

Aber welche Motivation hätte Peking, Sabotageaktionen in der Ostsee durchzuführen? Mindestens zwei Antworten sind denkbar. Eine mögliche Motivation könnte sein, dass China Europa mit derartigen Sabotageakten direkt einschüchtern will, wie es dies bereits mit Taiwan tut. Im Februar 2023 durchtrennte China mit zivilen Schiffen wahrscheinlich absichtlich Datenkabel, die die Matsu-Inseln, eine kleine Inselgruppe in der Taiwan-Straße, mit dem Internet verbinden. Welche Botschaft würde nun eine chinesische Sabotagekampagne in der Ostsee senden? Peking würde sich noch stärker als das outen, was es vehement bestreitet: eine militärische Bedrohung für Europa zu sein. Und zwar nicht nur mittelbar durch die Ertüchtigung von Russlands Kriegsmaschinerie, sondern ganz direkt. Nun hat Peking in den vergangenen Jahren (etwa in der Corona-Pandemie) viele Handlungen unternommen, die Europa unnötig provoziert und gegen Peking aufgebracht haben. Aber eine von ganz oben aus dem chinesischen Parteistaat angeordnete Sabotage kritischer Infrastruktur in der Ostsee erscheint selbst für Pekinger Verhältnisse irrational – zumal man sonst behauptet, Europa könne auf chinesische Anbieter bei der kritischen Infrastruktur 5G vertrauen. 

Plausibler scheint es, und dies ist auch die Hypothese der Ermittler, dass Russlands Geheimdienst und Militär eine zentrale Rolle spielten. Moskau hätte den Kapitän des chinesischen Schiffs dazu bringen können, die Sabotage durchzuführen – auch ohne Pekings Wissen oder aktive Beteiligung (oder wenn nur auf untergeordneter Ebene). Beweise haben die Ermittler für diese Vermutung bislang keine vorgelegt. Dies unterstreicht das Dilemma bei der Aufklärung von ​„Grauzonen-Operationen“, insbesondere wenn nominell private Entitäten wie Handelsschiffe zur Durchführung genutzt werden: Eine eindeutige Zuordnung ist schwierig, eine effektive Ahndung ebenso. 

Wie Abschreckung besser gelingen kann

Beides muss massiv verbessert werden, um fremde Mächte wirksamer davon abzuhalten, Unterseekabel zu sabotieren. Angreifer müssen damit rechnen, entdeckt zu werden und einen hohen Preis zu zahlen. Dafür brauche es eine ​„dauerhafte Präsenz [der Deutschen Marine] in den heimischen Gewässern“, so Flotillenadmiral Meyer. In Friedenszeiten ist die Polizei für die Gefahrenabwehr und Sicherheit hauptverantwortlich. Hier ist zu überlegen, ob und wie die verschiedenen zuständigen Polizeidienste des Bundes und der Küstenländer unter Führung der Bundespolizei See stärker gebündelt werden können, auch über das bestehende Maritime Sicherheitszentrum hinaus. Zu diskutieren ist auch, ob analog zum Luftsicherheitsgesetz die Einbindung der Bundeswehr – also der Marine – zur Unterstützung polizeilicher Aufgaben in der Seesicherheit erleichtert werden sollte und welche weiteren rechtlichen Lücken mit Blick auf den umfassenden Schutz kritischer Infrastruktur auf See zu schließen sind. Deutschland hat in die Fähigkeiten für ein maritimes Echtzeit-Lagebild investiert, unter anderem durch Sensornetzwerke von stationären und mobilen Sensoren sowie durch KI-basierte Systeme zur Erkennung von Auffälligkeiten. 

Diese Fähigkeiten gilt es weiter zu stärken und zusammenzuführen, auch im Austausch mit internationalen Partnern. Dabei kann ein verstärkter Einsatz unbemannter Systeme helfen. In der NATO gibt es Überlegungen für einen Einsatz einer Flotte von Unterwasserdrohnen zur Überwachung kritischer Infrastruktur unter Wasser. Die Deutsche Marine spricht ebenfalls vom Prinzip ​„Bemannte Systeme, wenn nötig, unbemannte Systeme, wenn möglich“ und ​„Masse zählt“ für ein besseres Lagebild und die Beseitigung von Bedrohungen. Gleichzeitig ist zu überlegen, welche Verpflichtungen den weitgehend privaten Betreibern von Datenkabeln (und anderer kritischer Infrastruktur auf See) mit Blick auf die Gewährleistung von Sicherheit auferlegt werden sollen. Wie Daniel Voelsen in einer SWP-Studie herausarbeitet, sollten die begrenzten Ressourcen so eingesetzt werden, dass die für Deutschland und Europa kritischen Knotenpunkte gezielt geschützt werden. Dies erfordert auch internationale Kooperation. So sind etwa der Suezkanal und Singapur wichtige Nadelöhre für Verbindungen nach Europa. Ein weiterer Beitrag zur Sicherheit wäre, dass digitale Infrastruktur, die für Europa elementar ist, auch im Bereich der Unterseekabel nicht von nicht vertrauenswürdigen chinesischen Anbietern betrieben wird. 

Eine bessere Zuordnung von Angriffen ist die eine Seite einer effektiveren Abschreckung – die effektive Ahndung die andere. Bei Grauzonen-Angriffen muss dies nicht unbedingt komplett öffentlich erfolgen. Mark Sedwill, Nationaler Sicherheitsberater in Großbritannien zum Zeitpunkt des Angriffs auf den Ex-Spion Sergej Skripal und seine Tochter Julia im März 2018, berichtete später, dass als Reaktion nicht nur international koordinierte Ausweisungen im großen Stil, sondern auch ​„eine Reihe anderer diskreter Maßnahmen“ ergriffen worden seien. Das Prinzip dahinter: ​„Unsere Stärken nutzen, uns auf deren Verletzbarkeiten fokussieren.“ 

Mehr Resilienz und internationale Kooperation

Neben einer besseren Abschreckung gilt es, in mehr Resilienz zu investieren. Zum einen wird man auch mit erhöhter Abschreckung nicht alle Sabotageangriffe verhindern können. Zum anderen sind die meisten der jährlich rund 100 Beschädigungen von Unterseekabeln nicht auf Sabotage, sondern auf Unfälle und Naturkatastrophen zurückzuführen. Ein Beispiel dafür ist die Beschädigung von Datenkabeln zwischen Finnland und Schweden durch Bauarbeiten, die kurzzeitig Anfang Dezember 2024 für Schlagzeilen sorgte. Ein weiteres Beispiel sind die Störungen der Internetanbindung Tongas durch unterseeische Vulkanausbrüche. 

Um kritische Infrastruktur weniger ausfallanfällig zu machen, braucht es mehr Kabelverbindungen. Der damit verbundene Nutzen liegt im öffentlichen Interesse. Da diese Kabelverbindungen jedoch zumeist privat betrieben werden, stellt sich die Frage nach der Verteilung der Kosten für eine erhöhte Resilienz. Eine weitere Maßnahme für mehr Resilienz ist der Ausbau von Kapazitäten für Kabelverlege- und Reparaturschiffe. Weltweit gibt es nur rund 80 Schiffe, die Kabel verlegen und reparieren können. Gerade durch den KI-Boom gibt es eine große Nachfrage nach neuen modernen Kabeln durch die großen US-Digitalkonzerne, was aufgrund beschränkter Kapazitäten für Wartezeiten beim Verlegen neuer Kabel führt. Für die Betreiber von Kabelschiffen ist es wirtschaftlich attraktiver, diese Kapazitäten nicht für Reparaturen, sondern für die Verlegung von Kabeln zu nutzen. Aus diesem Grund zahlt beispielsweise die US-Regierung dem Unternehmen Subcom jährlich 10 Millionen US-Dollar, um im Notfall auf zwei Reparaturschiffe zurückgreifen zu können. Die US-Marine selbst hat nur ein Kabelschiff, das aktuell erneuert wird. Hinzu kommt, dass der Großteil der Kabelflotte veraltet ist und nicht genügend neue Schiffe in Dienst gestellt werden. Auch die Besatzungen haben Schwierigkeiten, ausreichend Nachwuchs für die schwierige Arbeit zu finden.

Es liegt im Interesse Deutschlands und Europas, für eine Erneuerung und den Ausbau der Flotte der Kabelschiffe zu sorgen und dafür Anreize zu setzen. Was im Friedensfall schon zu wenig ist, wird im Spannungs- und Kriegsfall sicherlich nicht annähernd ausreichen. Hier gilt es, in viel mehr Resilienz zu investieren. Auch sollten Deutschland und Europa einen Beitrag dazu leisten, dass auch finanzschwache und abgelegene Regionen resilienter aufgestellt sind. Tonga etwa ist nur durch ein internationales Kabel verbunden; die nächsten Reparaturschiffe sind weit entfernt und haben lange Anfahrtswege. Entsprechend groß und langanhaltend war der Schaden durch den Ausfall des Kabels nach dem Ausbruch des Unterwasservulkans 2022.

Sowohl China als auch die USA haben die strategische Bedeutung der komplexen Industrie erkannt, die hinter den Investitionen, dem Bau, Betreib und der Instandhaltung von kritischer Unterseekabel-Infrastruktur steckt und handeln entsprechend. Europa sollte dies ebenso tun und seine Unternehmen stärken. Der französische Staat unterzeichnete im Juni 2024 eine Vereinbarung mit Nokia zur Übernahme der Alcatel Submarine Networks (ASN), einem weltweit führenden vormals französischen Privatunternehmen. Dies ist ein gutes Zeichen, dass Europa sich der strategischen Bedeutung dieser Industrie bewusster wird. 

Generell sollte Deutschland in internationale Kooperation zum Schutz von Unterseekabeln investieren. Es ist gut, dass in der EU der Schutz maritimer kritischer Infrastruktur immer mehr ein zentrales Augenmerk ist und dass die NATO in zwei neue Zentren in diesem Bereich investiert hat. Mit langem Atem sollte Deutschland die Anpassung des UN-Seerechtsübereinkommens UNCLOS für einen besseren Schutz von Unterseekabeln vorantreiben. Innerhalb der Vereinten Nationen bietet das jüngst eingerichtete International Advisory Board for Submarine Cable Resilience ein wichtiges Forum – in Ergänzung etwa zum International Committee on the Protection of Cables (ICPC).

Es ist wichtig, den Stresstest für die kritische Infrastruktur Unterseekabel nicht nur unter Bedingungen des Friedensfalls durchzuführen. Die aktuell diskutierten Grauzonen-Sabotagefälle sind weit vom Worst-Case-Szenario entfernt. Im Kriegsfall wäre mit einer anderen Massivität von Angriffen zu rechnen. Darauf muss unsere Resilienz ausgelegt sein, was weit mehr Investitionen erfordert. Das wäre im Übrigen nichts Neues. Eine der ersten Handlungen Großbritanniens im Ersten Weltkrieg war es, vier der fünf Telegrafenkabel des Deutschen Reiches zu durchtrennen – und das einzig verbliebene zu Spionagezwecken anzuzapfen. 

This article was published by Internationale Politik on December 19, 2024.

It is based on research conducted in the context of a project on the security of undersea cables funded by the German Federal Foreign Office. Erik Brown and Amanda Kraley also contributed.