Politik- statt Turnstunde: Wie SSR und Ertüchtigung strategischer werden

Die deutsche Hilfe für ausländische Sicherheitskräfte wächst: Seit 2016 sind die Ausgaben für Ausstattung, Ausbildung und Beratung (sowie die Gehälter afghanischer Sicherheitskräfte) von 170 Millionen Euro auf über 300 Millionen Euro angestiegen. Spezifische Investitionen in die demokratische bzw. zivile Kontrolle der jeweiligen Sicherheitskräfte sind demgegenüber bislang minimal: 2017 konnte die Bundesregierung nur fünf laufende Projekte in vier Ländern nennen, mit einem Gesamtumfang von 3,7 Millionen Euro. 

Nun arbeiten die zuständigen Ministerien an einer neuen Strategie für ​„Sicherheitssektorreformen“ (SSR). Sie verstehen dabei die ​„Ertüchtigungsinitiative“ explizit als Teil des ​„aktuelle[n] Engagement[s] der Bundesregierung zur Reformierung des Sicherheitssektors unserer Partnerländer“, so die Abteilungsleiterinnen und Abteilungsleiter Rüdiger König (AA), Ingrid-Gabriela Hoven (BMZ), Géza von Geyr (BMVg) und Jörg Bentmann (BMI) in ihrem PeaceLab-Beitrag. Der Mehrwert der neuen Strategie soll darin liegen, ​„ressortübergreifend einheitliche Maßstäbe“ zu finden und dabei helfen ​„zu entscheiden, wann und in welcher Form eine Unterstützung sinnvoll erfolgen kann.“

Dazu ist es höchste Zeit. Die Arbeit an der neuen SSR-Strategie bietet die Chance, drei entscheidende Schwachpunkte anzupacken: Erstens, die bequeme Illusion der ​„local ownership“ im gegenwärtigen Verständnis der Ertüchtiger steht dem Erfolg im Weg. Nicht die netten deutschen Turnväter sind entscheidend für die gewünschte ​„Fähigkeitssteigerung“ der scheinbar unfähigen Schuljungen vor Ort. Im Gegenteil: die ​„lokalen Besitzer“ sind meist gut im Geschäft, doch ihre Interessen sind nicht identisch mit denen der Bundesregierung. Es gibt Schnittmengen, doch wer die nutzen will, muss nicht nur Turnstunden veranstalten, sondern auch politischen Einfluss ausüben. Deshalb ist der Begriff der Ertüchtigung so irreführend.

Zweitens, die Strategie sollte tragfähige Konzepte auf dem Stand der Forschung skizzieren, wie die gewünschte ​„Fähigkeitssteigerung ausländischer Sicherheitskräfte“ (Ertüchtigung) und die Entwicklung eines ​„politisch legitimierten, rechenschaftspflichtigen und professionell agierenden Sicherheitssektor[s], der das Vertrauen der Bevölkerung genießt“ (SSR), praktisch zu erreichen ist. Ausrüstung, Ausbildung und nachfragegetriebene Beratung allein reichen dafür nicht aus, doch der Ausbau der nötigen politischen Fähigkeiten zu Analyse, Dialog und Einflussnahme hat mit den Projektmitteln nicht Schritt gehalten. Nur wenn die Strategie hier den Anstoß zu echten Investitionen gibt, können die sprudelnden Projektmittel wirksam werden.

Drittens, die Strategie könnte den deutschen Instrumentenkasten um bislang kaum genutzte zivilgesellschaftliche Elemente erweitern. Je nach politischem Kontext vor Ort können unterschiedliche Kombinationen der offiziellen politischen Instrumente mit Ausrüstung, Ausbildung und Beratung einerseits und der Unterstützung verschiedener zivilgesellschaftlichen Maßnahmen andererseits die Ziele der Bundesregierung mit Blick auf Professionalisierung und/​oder Reform der Sicherheitskräfte voranbringen.

Trainiert, beraten und geliefert – das reicht nicht

Zwei neue, umfangreiche wissenschaftliche Studien zeigen: Der Erfolg internationaler Unterstützung fremder Sicherheitskräfte bei der Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols gegen nicht-staatliche Gruppen hängt kaum von Ausbildung und Ausrüstung ab. Vielmehr sind die entscheidenden Faktoren politisch: Hat die Partnerregierung den Willen und die Fähigkeit, die Bevölkerung von der Legitimität ihrer Herrschaft zu überzeugen und die hierfür nötigen Schritte zu gehen? Haben die herrschenden Eliten vor Ort und ihre internationalen Unterstützer ein gemeinsames Verständnis dieses politischen Ziels?

Nur wenn dies der Fall ist, kommt die Form der Beratung ins Spiel: wenn es gelang, durch direkte Eingriffe in Personalentscheidungen des Partnerlandes die Qualität der militär- bzw. polizeilichen Führung zu stärken und gleichzeitig die eigene Abhängigkeit vom Partner zu vermeiden, dann wurde Ausrüstungs- und Ausbildungshilfe praktisch wirksam. Das ist den USA im griechischen Bürgerkrieg 1946 – 49, in Südkorea 1949 – 53 und in der jüngeren Vergangenheit in Bezug auf einzelne Spezialeinheiten der irakischen und afghanischen Armee gelungen. Weitaus häufiger ist es gescheitert: in Vietnam, El Salvador, Pakistan und beim Großteil der Sicherheitskräfte in Afghanistan und Irak.

Dass Ausbildung allein keine institutionellen Fähigkeiten aufbaut, gilt natürlich genauso für andere Inhalte. Rechtsstaatlichkeits- und Menschenrechtstrainings können Wissen vermitteln oder gar zur Hinterfragung von Rollenbildern beitragen, doch dadurch leisten sie keinen relevanten Beitrag zur Veränderung von Organisationen. Das zeigen Berge von Studien aus der Entwicklungszusammenarbeit, und das weiß die Politikwissenschaft seit mindestens 25 Jahren.

„Rechtsstaatlichkeit und der Schutz von Menschenrechten sowie generell der Schutz von Zivilisten in Gewaltkonflikten sind Inhalte der Ausbildung im polizeilichen und militärischen Bereich,“ schreibt die Bundesregierung in ihren Leitlinien ​„Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ vom Juni 2017, und dadurch leiste Ertüchtigung einen Beitrag zu ​„Aufbau, Stärkung und Reform des Sicherheitssektors.“ Das wäre plausibel, würde die Bundesregierung nur mit Ländern zusammenarbeiten, wo der Reformwille außer Frage steht oder deren Institutionen sowieso bereits ​„menschenrechtskonform handeln“, wie sich das Martina Fischer wünscht. Doch so ist es nicht: die wichtigsten Partner sind Irak, Afghanistan, Mali, Tunesien und Jordanien – für solche Länder braucht die Bundesregierung praktikable Konzepte.

Die Strategien vom Kopf auf die Füße stellen

Die Arbeit mit Sicherheitskräften ist entscheidend für europäische Sicherheitsinteressen, sie ist aber auch riskant. Je stärker unsere Interessen und Werte betroffen sind, desto höhere Risiken müssen wir eingehen – allerdings sehenden Auges, das heißt, die Bundesregierung muss diese Risiken öffentlich kommunizieren und Pläne entwickeln, um damit umzugehen.

Die Arbeit mit Sicherheitskräften ist so politisch, weil es um die Macht über die Instrumente der Gewalt geht. Schon die Professionalisierung von Sicherheitskräften erfordert die Umverteilung dieser Macht, zum Beispiel wenn der einzelne Kommandeur nicht mehr zwischen Armee, Familie und ethnischer Gruppe lavieren sondern die ihm verliehene Autorität nur noch regelkonform ausüben soll.

Noch politischer wird es bei SSR, wenn ganze Institutionen nicht mehr der Sicherheit des Regimes, sondern der Sicherheit der Bevölkerung dienen sollen. Solche Aufgaben darf die Bundesregierung nicht an Militärberatergruppen, Attachés, Verbindungsbeamte, GIZ oder NGOs auslagern, auch wenn all diese Akteure selbst vieles verbessern können. Sie ist Kernaufgabe politischer Zusammenarbeit – für Botschafterin und Auswärtiges Amt mindestens so sehr wie für Verteidigungs- oder Innenministerium. Hier fehlt es an Ressourcen und politischem Ehrgeiz, den wir uns zum Beispiel von den Niederländern abschauen könnten.

Drei idealtypische Ansätze

Grob lassen sich drei Kontexte unterscheiden, die unterschiedliche Ansätze und Instrumente erfordern. Ausgangspunkt muss der politisch-analytische Blick hinter die Fassaden staatlicher (Schein-)Strukturen sein. Uniformen, Ränge und Organigramme allein machen weder eine Armee noch eine Bürokratie. Basierend darauf muss die Bundesregierung die Chancen und Risiken für kurz‑, mittel- und langfristige Ziele systematisch erfassen, ständig beobachten und für jedes Land einzeln ein gezieltes sicherheitspolitisches Engagement gestalten. Und das gemeinsam mit anderen internationalen Partnern.

Typ 1: Momente des Wandels

Wo die Regierung selbst Professionalisierung oder Reform will oder zumindest ein Teil der Herrschenden Interesse daran zeigt, sollte die Bundesregierung die Veränderer („Change Agents“) und die Blockierer identifizieren, und die Change Agents sensibel unterstützen. Wer sind die Minister, die Generale und Beamten, die langfristig denken und ihre Organisationen nachhaltig professionalisieren wollen statt vor allem dem eigenen Machterhalt und dem Schutz der eigenen Netzwerke oder Bevölkerungsgruppen zu dienen? Wer sind ihre Alliierten in der Zivilgesellschaft? Welche Risiken gehen von denen aus, deren Macht oder Einkommensquellen durch Veränderung bedroht werden? Wie lassen sich solche Risiken einhegen?

Wenn solche Gelegenheiten in einem für Europa sicherheitspolitisch relevanten Land entstehen, dann sind die gefragt, die Zugang und Einfluss auf Präsidenten, Minister und Generale im Partnerland haben: die Rolle der Botschafterin ist entscheidend, und sie wird Rückendeckung brauchen von hohen Beamten, Generalen und Ministerbesuchen aus Berlin, bis hin zum persönlichen Engagement der Kanzlerin.

Beratungs‑, Ausbildungs- und Ausrüstungsprojekte können das flankieren. Doch oft wird damit angefangen und die Nebensache wird zur Hauptsache. Beispiel Irak: 2014/​15 ging es angesichts der Desintegration der Sicherheitskräfte vor dem IS darum, den Staatskollaps zu vermeiden. Mittelfristig dient Ausrüstungs- und Ausbildungshilfe dem Wiederaufbau von irakischen Sicherheitskräften, die von allen Bevölkerungsgruppen akzeptiert werden. Aber nicht nur der unmittelbare Fähigkeitsaufbau, sondern auch die langfristige Professionalität und Akzeptanz sind für das europäische Sicherheitsinteresse am Irak entscheidend.

Deshalb sind Strukturreformen so wichtig. Sie kann die Bundesregierung direkt vorantreiben, durch hochrangiges politisches Engagement, aber auch indirekt, indem sie zivilgesellschaftliche Initiativen fördert, die beispielsweise den Verteidigungshaushalt, die Korruption oder die Menschenrechtsbilanz der Sicherheitskräfte zum Gegenstand öffentlicher Debatte machen.

Typ 2: Chancen von unten

Wo auf höchster politischer Ebene wenig läuft, aber eine gewisse gesellschaftliche Freiheit herrscht, dort besteht die Chance für langfristiges Engagement zugunsten einer neuen Generation von Reformern und ​„Sicherheitssektorreform von unten.“

Diese Länder sind die häufigsten Fälle, und hier besteht noch viel ungenutztes Potential für konstruktives, erfolgversprechendes Engagement unterhalb der Ebene, die die offizielle internationale Zusammenarbeit üblicherweise anspricht. Hier finden Experten Ansatzpunkte für eine konstruktive Zusammenarbeit zwischen zivilen Aktivisten und den mittleren Ebenen der Sicherheitskräfte, um menschliche Sicherheit zu fördern, ohne das Regime zu gefährden. Projekte der politischen Stiftungen und des Zivilen Friedensdienstes zeigen, wie das gehen kann.

Typ 3: Scheinstabile Betonregimes

Wo die Herrschenden weder selbst Interesse an positiven Veränderungen zeigen noch Freiraum für sensibles politisches Engagement lassen, dort muss die Bundesregierung realistisch sein. Ist es verantwortbar, auf taktischer Ebene militärische oder polizeiliche Fähigkeiten zu vermitteln, deren Einsatz die Bundesregierung nicht wird kontrollieren können? Die USA sind mit ihrer Militärhilfe mittlerweile in eine Reihe von umgekehrten Abhängigkeitsverhältnissen gerutscht: unterstützt Washington nun die ägyptischen oder libanesischen Armeen nur noch, um Russland oder dem Iran nicht das Feld zu überlassen?

Mit solchen Regierungen bestehen zurecht keine ​„Ertüchtigungsprojekte.“ Doch die Bundesregierung kann und sollte trotzdem in Rüstungs- und insbesondere Kleinwaffenkontrolle, in niedrigschwelligen Austausch und in internationale zivilgesellschaftliche Initiativen zur langfristigen Kontaktpflege mit dem Sicherheitssektor investieren. Zum Beispiel lohnt es sich, Vernetzungsprojekte zu fördern, in deren Rahmen sich potentielle Reformer außerhalb des eigenen Landes treffen und Ideen austauschen können, um im Moment des plötzlichen politischen Wandels besser vorbereitet zu sein.

Politik ist nicht alles, aber ohne Politik ist alles nichts

Letztlich kommt es darauf an, strategischer mit Ländern zusammenzuarbeiten und nicht in die Falle von Sektorstrategien zu fallen. Die Bundesregierung braucht keine Proliferation sektoraler Einzel-„Strategien“ für jedes Land, sondern sie muss in ressortgemeinsame Länderstrategien investieren. Dort, wo Veränderungen in den Sicherheitskräften für die europäischen Interessen wichtig sind, da muss der sicherheitspolitische Dialog ein Kernelement einer solchen Länderstrategie sein. Alle Ertüchtigungs- oder SSR-Projekte müssen diesem Engagement dienen, nicht umgekehrt.

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This commentary was originally published on the PeaceLab blog on June 14, 2018. A version in English is also available.