Ohne Demokratie keine Menschenrechte und kein Frieden

Wie jedes außenpolitische Grundsatzdokument der Bundesrepublik Deutschland werden die neuen Leitlinien für Krisenengagement und Friedensförderung die Universalität der Menschenrechte anerkennen und ihre Förderung versprechen. Das ist gut. Sie werden auch betonen, dass Menschenrechte und nachhaltiger Frieden Hand in Hand gehen. Das ist richtig. Doch welche Bedeutung haben solche Feststellungen für die friedenspolitische Praxis? Leider kaum eine, denn das Projekt liberaler Frieden steckt in einer schweren Krise.

Das Projekt liberaler Frieden steckt in der Krise

Die Gegner der Menschenrechte – autoritäre Staaten, illiberale Eliten und Massenorganisationen sowie ökonomische Profiteure von Menschenrechtsverletzungen – haben in den letzten Jahren Aufwind bekommen. Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die sich für Menschenrechte einsetzen, werden vielerorts von neuen restriktiven Gesetzen gegängelt und mit umfassenden Überwachungstechnologien kontrolliert. Der blutige Ausgang des arabischen Frühlings dämpfte weit über die arabische Welt hinaus Hoffnungen auf friedlichen Wandel. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen und auch die Menschenrechtsarbeit im Rahmen von Friedensmissionen werden von autoritären Regierungen gezielt geschwächt. Der Internationale Strafgerichtshof hat mit Austritten zu kämpfen. Die amerikanische Vorreiterrolle im internationalen Menschenrechtsschutz ist im Zuge der Folterpolitik der Bush-Regierung nachhaltig beschädigt worden; mit dem Wahlsieg von Donald Trump ist sie gänzlich verloren gegangen. Die Europäische Union ist keine normative Macht, sondern ein introvertiertes Trauerspiel.

In dieser Situation reichen allgemeine Floskeln über den Zusammenhang von Frieden und Menschenrechten oder über das Konzert von Werten und Interessen in der deutschen Außenpolitik nicht aus, denn sie geben keine Orientierung für die politische Praxis. Die neuen Leitlinien müssen genauer klären, welche Rolle die Menschenrechtsförderung im deutschen Krisenengagement und respektive in der Friedensförderung spielen soll, ob Demokratieförderung Teil der deutschen Friedenspolitik ist, und was Deutschland konkret für den Menschenrechtsschutz tun wird.

Zielkonflikte zwischen Krisenprävention und Menschenrechtspolitik anerkennen

Zunächst gilt es, ein Dilemma anzuerkennen: zwischen Krisenprävention und Menschenrechtspolitik gibt es nicht nur Gemeinsamkeiten, sondern auch Zielkonflikte. Unbestritten ist, dass Krieg die größte Gefahr für die Menschenrechte darstellt. Empirisch belegt ist außerdem, dass das Recht auf körperliche Unversehrtheit nicht nur in stabilen Demokratien (wenn auch dort besonders), sondern auch in stabilen Autokratien besser geschützt ist als in Transformationsländern. Politikwissenschaftler sprechen in diesem Zusammenhang vom MMM-Phänomen: More Murder in the Middle. Ein Krisenengagement, das auf Stabilisierung ausgerichtet ist, kann demnach einerseits effektiver Menschenrechtsschutz sein, gleichzeitig aber den Kampf um einen erheblich besseren Menschenrechtsschutz behindern. Dieses Dilemma sollte in den neuen Leitlinien klar benannt werden. Ein ähnliches Spannungsfeld ist in der Arbeit von Menschenrechtsorganisationen zu beobachten. Einerseits lenken sie, wie bereits Beate Rudolf auf diesem Blog argumentierte, den Blick auf die Ursachen von Konflikten und können daher dabei helfen, Konflikthergänge besser zu verstehen und ihr Eskalationspotential einzuhegen. Andererseits üben Menschenrechtsorganisationen Veränderungsdruck auf bestehende Machtverhältnisse aus und wirken insofern immer destabilisierend.

Kontakte zu lokalen Menschenrechtsverteidigern ausbauen

Für die friedenspolitische Praxis folgt daraus, dass deutsche Botschaften stets engen Kontakt zu lokalen Menschenrechtsverteidigern halten sollten, denn nur so können sie Informationen über staatliche Willkür sinnvoll in ihren internen Berichten verarbeiten. Es reicht nicht aus, Berichte internationaler Menschenrechtsorganisationen wiederzugeben, denn diese haben – anders als Botschaften – in der Regel keine langfristige Präsenz vor Ort. Um die Menschenrechtslage selbst kompetent, systematisch und tagesaktuell beobachten zu können, sollten Diplomaten darin geschult werden, verlässliche Menschenrechtsverteidiger ausfindig zu machen und diese so zu kontaktieren und zu treffen, dass staatliche Überwachung erschwert und eine zusätzliche Gefährdung vermieden wird. Im Rahmen der gemeinsamen europäischen Außenpolitik hat sich Deutschland auf Leitlinien zum Schutz von Menschenrechtsverteidigern geeinigt, diese gilt es umzusetzen. Das gelingt am besten, wenn deutsche Botschaften nicht nur eigenständig Informationen sammeln und Kontakte ausbauen, sondern auch einen engen Austausch mit der EU-Delegation und den anderen europäischen Botschaften suchen sowie die eigenen Bemühungen, zum Beispiel bei der Beobachtung von Strafverfahren gegen Menschenrechtsaktivisten, koordinieren. Eine Auslagerung des Themas an die EU-Delegation hingegen bedeutet in aller Regel nicht Stärkung, sondern Schwächung des europäischen Menschenrechtsengagements. Auf diesem Weg lässt sich die Krise des liberalen Friedens nicht überwinden.

Gleichzeitig sollte der Beitrag von Menschenrechtsorganisationen zur Friedenssicherung nicht überschätzt werden. Im Krisenfall sind die meist kleinen, auf Dokumentation und Aufklärungsarbeit ausgerichteten Organisationen weder in der Lage eine Gewalteskalation zu verhindern, noch einen geordneten Machtübergang zu vermitteln. Dies können nur politisch organisierte Akteure und Massenorganisationen. Deswegen ist Parteienförderung mindestens so wichtig wie die Förderung von NGOs.

Demokratieförderung als Herausforderung annehmen

Die neuen Leitlinien für Krisenengagement und Friedensförderung sollten neben den Zielkonflikten deutlich machen, dass eine auf Menschenrechtsschutz ausgerichtete Friedenspolitik notwendigerweise immer auch Demokratieförderung beinhaltet. Die Geschichte lehrt uns, dass individuelle Rechte, gesellschaftlicher und zwischenstaatlicher Frieden am besten von Demokratien geschützt werden. Von dieser Einsicht sollte Deutschland nicht abrücken. Wer auf Kosten von Demokratisierung stabilisiert, macht sich zum Handlanger politischer Unterdrückung. Um die langfristige Zementierung autokratischer Herrschaft zu vermeiden, reicht es nicht aus, Stabilisierungsmaßnahmen mit Projekten zur Unterstützung der Zivilgesellschaft zu garnieren. Jedweder Finanzierungsschlüssel – zum Beispiel maximal 70% aller Projektmittel dürfen an den Staat fließen, 30% werden für Projekte der Zivilgesellschaft reserviert – geht am Kern der Herausforderung vorbei. Besser wäre es, wenn jedes von Deutschland geförderte Stabilisierungsvorhaben vor der Genehmigung mit Vertretern bestehender Parteien und mit einflussreichen zivilgesellschaftlichen Akteuren im Land diskutiert, und auf seine nicht-intendierten negativen (und positiven!) Wirkungen überprüft würde. Wenn es schnell gehen muss, sind ausführliche Konsultationen zur Projektkonzeption nicht immer realistisch. Umso wichtiger ist es, ein partizipatives Wirkungs-Monitoring während der Projektlaufzeit zu ermöglichen. Auch dort wo keine Demokratie herrscht, kann und sollte Deutschland in einem demokratischen Geist handeln.

Leider fehlt beim Thema Demokratieförderung derzeit die notwendige politische Einigkeit. So forderte beispielsweise Roderich Kiesewetter, dass Deutschland zukünftig alle Mittel auf den Zweck politischer Stabilisierung ausrichten und in den neuen Leitlinien vom Paradigma des Demokratieexports abkehren sollte. In einem hat Roderich Kiesewetter selbstverständlich recht: Demokratie kann nicht exportiert werden. Eine politische Ordnung, in der das Volk über friedliche Machtwechsel entscheidet, in der das staatliche Gewaltmonopol unter ziviler Kontrolle steht, in der individuelle Menschenrechte geachtet und gefördert sowie Minderheiten geschützt werden – eine solche Ordnung muss immer gegen beträchtlichen Widerstand all jener errungen werden, für die Demokratisierung nicht Machtzuwachs, sondern Machtverlust bedeutet. Aber Demokratie kann und sollte gefördert werden, denn es gibt keinen nachhaltigen Frieden und keinen umfassenden Menschenrechtsschutz ohne die Demokratie. Nicht zuletzt um Transformationsdynamiken im konkreten Fall engmaschig beobachten zu können, sollten deutsche Botschaften nicht nur Menschenrechtsverteidiger, sondern auch Demokratieaktivisten beziehungsweise demokratisch gesinnte Hoffnungsträger in politischen Parteien und gegebenenfalls in der Regierung ausfindig machen, sie regelmäßig treffen, ihre Schwächen und Stärken analysieren. Dies ist klassische Botschaftsarbeit. Darüber hinaus gilt es, die neuen Herausforderungen von Demokratieförderung in Zeiten autoritären Wiederauflebens, technologischer Neuerungen und internationalen Terrorismus in Projektförderung und diplomatischen Bemühungen explizit anzunehmen.

Außenpolitisch Rückgrat beweisen: Demokratische Kräfte vor Ort unterstützen

Derzeit herrscht große Verunsicherung darüber, ob und wie Demokratieförderung gelingen kann. Wir haben gelernt, dass die Beharrungskräfte fragiler Staatlichkeit, autoritärer Regime und korrupter Regierungen um ein Vielfaches größer sind als die Wirkung externer Unterstützung. Demokratieförderung erfordert daher immer strategische Geduld, aber dieses Gebot darf kein Feigenblatt für Nichtstun sein. Die Warnung vor dem Demokratieexport geht an der entscheidenden Frage vorbei, nämlich: Was soll Deutschland in Krisenländern tun, wenn prodemokratische Kräfte um Unterstützung bitten?

Um diese Frage beherzt beantworten zu können, sollten:

1. Die Leitlinien Gewissheit schaffen und nicht nur die Menschenrechtsförderung, sondern auch die Demokratieförderung als Kernelement deutscher Friedenspolitik klar benennen;
   
   
2. Landesspezifische Menschenrechtsziele entwickelt werden, die eine über die breit angelegten EU-Menschenrechtstrategien hinausgehende Fokussierung erlauben und im Sinne der Demokratieförderung dabei insbesondere auf zivile und politische Rechte abzielen;
   
   
3. Deutsche Botschaften über eine ausreichende personelle Ausstattung und entsprechendes Training in die Lage versetzt werden, regelmäßig Kontakt zu Menschenrechtsaktivisten und prodemokratischen Kräften zu pflegen, sowie zwischen einflussreichen und weniger einflussreichen Akteuren zu unterscheiden;
   
   
4. Botschafter für wohlüberlegte Risikobereitschaft belohnt und nicht bestraft werden, denn eine auf Menschenrechte und Demokratie ausgerichtete Friedenspolitik ist immer auch risikobehaftet;
   
   
5. Institutionelles Lernen in der außenpolitischen Menschenrechtsförderung durch Evaluationen gestärkt und taktische Innovation sowie Flexibilität gefördert werden – da die Gegner der Menschenrechte ihre Abwehr verbessert haben, darf die Menschenrechtsförderung nicht im Altbekannten stehen bleiben;
   
   
6. Richtlinien für die Projektabwicklung (inklusive Anforderungen an die Ausführlichkeit der Berichte, Anzahl der Audits, Bestimmungen zum Mittelabfluss) so überarbeitet werden, dass eine finanzielle Unterstützung im Kontext restriktiver Gesetze und engmaschiger technologischer Überwachung weiterhin leistbar ist – ohne Vertrauen in die lokalen Partner wird dies nicht funktionieren, daher ist eine bedachte Auswahl so wichtig.

Ob die Unterstützung aus dem Ausland überhaupt sinnvoll ist, müssen im konkreten Kontext immer die Partner vor Ort entscheiden. Das Risiko, als ausländische Agenten gebrandmarkt zu werden, ist für sie real – im Übrigen auch, wenn sie gar keine Unterstützung aus dem Ausland erhalten. Derartige Abwägungsentscheidungen sind Teil des politischen Alltags in repressiven Kontexten und kein unüberwindbares Hindernis für die Demokratie- und Menschenrechtsförderung.

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This commentary was originally published on the PeaceLab blog on January 12, 2017.