Von Risiken und Nebenwirkungen

Im Jahr 2023 ist ​„De-Risking“ zum zen­tralen Konzept der China-Politik auf beiden Seiten des Atlantiks geworden. Im März des Jahres argumentierte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in einer programmatischen Rede, Europa müsse sich auf ​„Risikominderung statt Entkopplung konzentrieren“. Bundeskanzler Olaf Scholz hatte den Begriff schon einige Monate zuvor verwendet. Im Juni stellte die Bundesregierung in ihrer China-Strategie fest, ​„eine Minderung von Risiken (De-Risking)“ sei ​„dringend geboten“, eine Entkopplung (Decoupling) lehne man jedoch ab. Und US-Präsident Joe Biden erklärte im September 2023 vor der UN-Generalversammlung: ​„We are for de-risking with China not decoupling.“

Ein Konzept macht Karriere

Kritische Beobachter verfolgen die Blitzkarriere des Konzepts mit Skepsis. So merkte Sabine Stricker-Kellerer, Vorsitzende des Deutsch-Chinesischen Dialog­forums, bei der Vorstellung der China- Strategie an, die universelle Beliebtheit des Konzepts sei ein ​„schlechtes Zeichen“, dass ​„alle irgendwie ihr Narrativ unterbringen können“.

Tatsächlich spielt die Dehnbarkeit des Begriffs jenen in die Hände, die möglichst wenig an den deutschen Wirtschaftsbeziehungen mit China verändern wollen. Der Bundeskanzler äußerte im vergangenen Juni in Brüssel, es gehe darum, ​„dass wir keine strategischen Abhängigkeiten haben – Unternehmen nicht, die Volkswirtschaften nicht“. Fast im gleichen Atemzug sagte Scholz, es sei nicht Sache der Regierung, diese Abhängigkeiten zu reduzieren, sondern Aufgabe der Unternehmen.

Vor allem jene Konzerne aber, die mit Großinvestitionen die politische Wahrnehmung dominieren, legen die Risiken vollkommen anders aus. Sie setzen offenkundig darauf, auch in politischen Krisenszenarien mittels eines immer stärker lokalisierten Geschäfts erfolgreich in China agieren zu können. Für Mercedes-CEO Ola Källenius heißt De-Risking daher, mehr, nicht weniger im ​„zweiten Zuhause“ des Konzerns zu investieren, wie er es liebevoll nennt. Ähnliches lässt BASF-Chef Martin Brudermüller verlautbaren. Angesichts der daraus resultierenden Rekordinvestitionen frohlockte dann auch die chinesische Nachrichtenagentur Xinhua im Februar dieses Jahres: ​„Deutsche Unternehmen ignorieren die Predigt vom ​‚De-Risking‘.“

Halbherzig statt kraftvoll

Zwar bewerten viele Unternehmensführer China-Risiken heute realistischer als Källenius und Brudermüller, doch ist die Umsetzung gerade bei Lieferkettenabhängigkeiten schwierig. In einer Umfrage der Bundesbank Mitte 2023 gab die Mehrzahl der Unternehmen an, bisher keinerlei Maßnahmen zur Verringerung von Abhängigkeiten bei kritischen Vorleistungsgütern aus China getroffen zu haben. Dass Deutschland nach fünf Jahren Debatte immer noch keine Entscheidung zur Rolle chinesischer Unternehmen bei der kritischen Infrastruktur 5G getroffen hat, komplettiert das Bild.

Der Eindruck drängt sich auf, dass ­Berlin die ambitionierte Agenda der EU-Kommission zu ​„wirtschaftlicher Sicherheit“ nur halbherzig unterstützt. Noch augenfälliger ist der Kontrast zur US-­Regierung, die kraftvoll Beschränkungen gegenüber China in allen Hochtechnologiebereichen vorantreibt und in beispielloser Weise in die Wiederbelebung eigener Industrien investiert.

Deutschland und Europa können diesen Ansatz weder kopieren noch sollten sie ihn ignorieren: Sie müssen eine eigene Agenda definieren, im Dialog mit dem trotz allem auf absehbare Zeit unverzichtbaren Sicherheitspartner USA und gleichgesinnten Staaten. Das setzt voraus, dass wir gerade in Deutschland größere Klarheit entwickeln über Ziele, Dilemmata und Instrumente des De-Risking.

In der deutschen De-Risking-Debatte stehen wirtschaftliche Abhängigkeiten klar im Vordergrund. Weit weniger Beachtung findet das Risiko, dass westliche Technologien zur militärischen Modernisierung Chinas beitragen. In der deutschen China-Strategie heißt es zwar, es gelte ​„zu verhindern, dass die von uns entwickelten hochmodernen Technolo­gien genutzt werden, um militärische Kapazitäten weiterzuentwickeln, durch die der Weltfrieden und die internationale Sicherheit gefährdet werden“. Doch echte Priorität hat dieses Ziel nicht – schon die Frage, welche Technologien potenziell militärisch relevant sind, wird außerhalb von Fachkreisen kaum diskutiert.

Maximale Überlegenheit

Ganz anders in den USA. Hier verfolgt die Biden-Regierung eine komplett neu ausgerichtete Agenda der maximalen Überlegenheit gegenüber China bei ​„critical and emerging technologies“. Bidens Nationaler Sicherheitsberater Jake Sullivan formulierte im September 2022 einen Paradigmenwechsel. Vorher hatten die USA das Ziel, einen relativen Vorsprung gegenüber Widersachern wie China zu erhalten. Damit bricht die neue Doktrin. Aktuelle technologische Entwicklungen seien so grundlegend, so die Biden-Regierung, dass die USA und Verbündete ​„einen so großen Vorsprung wie möglich halten“ müssten – durch Beibehaltung von Kon­trollen sowie eine deutliche Stärkung der Hindernisse für unerwünschte Technologietransfers.

Bei den Halbleitern hat die US-Regierung bereits weitreichende Exportbeschränkungen verhängt, die Warenexporte nach China verbieten und es US-Bürgern untersagen, dort in bestimmten Sektoren zu arbeiten. Dabei nahm sie wenig zimperlich auch Verbündete in die Pflicht, die in dieser global integrierten Industrie eine wichtige Rolle spielen, vor allem die Niederlande, Südkorea und Japan. Da deutsche Unternehmen zentrale ­Komponenten für die fortgeschrittenste Methode zur Chipherstellung beitragen, gerät auch die Bundesrepublik in den Fokus. Zwar hat die Biden-Regierung unter dem Motto ​„small yard, high fence“ in Aussicht gestellt, dass nur ein kleiner Bereich von ​„hohen Zäunen“ betroffen ist. Doch die Liste der als kritisch eingestuften Technologien hat sich innerhalb weniger Monate deutlich verlängert: Neben Halbleitern, Quantentechnologie und Künstlicher Intelligenz rücken auch Themen wie Biotechnologie ins Blickfeld.

Zwischen Sorge und Sabotage

Bei der Entwicklung eines eigenen Ansatzes sollten Deutschland und Europa kritische Fragen zur US-Agenda stellen. Geht es bei allen Maßnahmen wirklich um eine Einhegung militärischer Ambitionen – oder doch um eine breiter angelegte Sabotage der wirtschaftlichen Entwicklung Chinas? Wie wirksam sind die Maßnahmen? Welche nicht beabsichtigten Nebenfolgen könnten auftreten?

Wenig überzeugend ist allerdings die Kritik, die Biden-Regierung habe der chinesischen Führung erst den Anreiz gegeben, in die Entwicklung eigener Fähigkeiten zu investieren. Peking versucht seit langer Zeit, technologisch unabhängiger zu werden und hat dies früh als Frage seines regionalen und globalen Machtanspruchs erkannt. Das aggressive Vorgehen der Biden-Regierung hat diese Investitionen noch einmal steigen lassen, aber es war nicht ihr Auslöser. Vor allem gibt es keinen Grund zur Annahme, dass die KP-Führung noch einmal von diesem grundsätzlichen Weg abrücken wird.

Ohne Zweifel: Eine Eskalationsspirale von Technologiebeschränkungen und Vergeltungsmaßnahmen, die schnell auf Rohstoffe und anderes übergreifen dürfte, ist für Deutschland und Europa nicht wünschenswert. Doch in Anbetracht der zahllosen Anwendungen etwa von Rechenkapazität und Künstlicher Intelligenz und Chinas bewusster Politik der ​„zivil-militärischen Fusion“ ist es alles andere als einfach, die relevanten Bereiche einzugrenzen. Ende März beschwerte sich Staatspräsident Xi Jinping gegenüber dem niederländischen Premierminister Mark Rutte mit Blick auf die Exportkontrollen im Halbleiterbereich: ​„Das chinesische Volk hat auch das legitime Recht auf Entwicklung.“ Sicherlich, doch die chinesische Führung hat kein Recht darauf, militärische Modernisierung mit westlichen ­Technologien zu betreiben.

Die Chancen auf Frieden und Stabilität im Indo-Pazifik sind umso größer, je mehr die Pekinger Führung Zweifel an den Fähigkeiten des eigenen Militärs im direkten Konflikt mit den USA und Verbündeten hat. Insofern sind Exportkontrollen bei militärisch relevanter Technologie friedensfördernd. Diese Dimension des Problems muss auch hierzulande ernst genommen werden – auch, um zumindest eine Chance zu haben, auf die teils überdrehte US-Debatte im Interesse eines evidenzbasierten Vorgehens und besserer multilateraler Abstimmung einzuwirken.

Um ernsthaft mitreden zu können, gilt es, über pauschale Klassifizierungen ​„kritischer Technologien“ hinaus fundierte eigene Positionen zu konkreten Anwendungen und geeigneten Kontrollmaßnahmen zu entwickeln, gerade mit Blick auf bisher wenig besetzte Themen wie Biotechnologie. Für die Forschungskooperation hält die China-Strategie zu Recht fest: ​„Wir berücksichtigen, dass auch zivile Forschungsprojekte, inklusive Grundlagenforschung, von China strategisch auf ihre militärische Verwendbarkeit hin betrachtet werden.“ Gleiches muss als Voraussetzung für informiertes Risikomanagement auch hierzulande stattfinden – und zwar nicht erst reaktiv, wenn ein konkretes Forschungs‑, Investitions- oder Exportvorhaben im Raum steht, sondern im Sinne einer vorausschauenden Befassung mit möglichen Entwicklungen und frühzeitiger ­Erarbeitung politischer Antworten.

Abhängigkeiten reduzieren

In der Diskussion um Abhängigkeiten und Verwundbarkeiten ist man in Deutschland bereits weiter. Dennoch sind bisher noch zu viele grundlegende Fragen offen­geblieben. Welche konkreten Abhängigkeiten sind ​„strategisch“, und um welche Risikoszenarien geht es? Welcher potenzielle Schaden ist jeweils noch vertretbar, ab welcher Schwelle müssen präventive Maßnahmen greifen? Wie und mit welchen Zielparametern reduzieren wir Abhängigkeiten am besten?

Die relevanten Bereiche und Arten von Risiken werden im EU-Strategiepapier vom Juni 2023 im Wesentlichen benannt: kritische Infrastruktur (Kommunikation, Verkehr, Energie), Lieferketten (kritische Rohstoffe, Vor- und Zwischenprodukte) sowie Marktabhängigkeiten (Zugang zu Exportmärkten und Zielmärkten für ­Direktinvestitionen im Ausland).

Obgleich jeder dieser Aspekte eine differenziertere Betrachtung verdient, als dieser Artikel zulässt, geht es im Kern stets um zwei grundlegende Gefahren. Einerseits um wirtschaftliche Schäden im Konfliktfall, etwa durch den Ausfall von Lieferungen, den Verlust von Absatzmärkten und Investitionen oder die ­Sabotage ­kritischer Infrastruktur. Andererseits geht es um die aus diesen potenziellen Schäden erwachsende Erpressbarkeit und ­Einschränkung des politischen Handlungsspielraums.

„Es gibt kein zweites China“

Konzeptionell sind diese Themen durch Russlands Erdgas-Erpressung und Pekings Zwangsmaßnahmen gegen Litauen und Australien in Berlin angekommen und inzwischen verlässlicher Bestandteil politischer Wortmeldungen über Parteigrenzen hinweg. Der Versuch, primär durch Artikulation des Problems und vage Appelle an die Privatwirtschaft Abhängigkeiten zu reduzieren, muss aber bereits jetzt als gescheitert betrachtet werden.

Neben Unterschieden in der Interpretation von Risiken zwischen Staat und Unternehmen besteht hier auch ein strukturelles Handlungsproblem. Die allermeisten Firmen sind schlicht nicht in der Position, industrieweite Konzentrationen von Lieferketten zu beheben oder neue Absatzmärkte zu erschließen, die ihre aktuellen Einkünfte aus dem China-Geschäft auch nur annähernd ersetzen könnten. ​„Es gibt kein zweites China“ ist oft weit mehr als eine billige Ausrede.

Auch können sich Unternehmen europäischer Kernindustrien allein nicht ­gegen unfairen Wettbewerb durch staatlich subventionierte chinesische Konkurrenten schützen. So wird sich ohne staat­liche Intervention kaum verhindern lassen, dass die europäische Windkraft­industrie genauso verdrängt wird, wie es in der ­Solarindustrie der Fall war.

EU-Kommission und Bundesregierung müssen daher ihrerseits ein klareres Zielbild definieren und einen stimmigen Mix von Maßnahmen entwerfen, mit denen dieses erreicht werden kann. Die Kommission hat dazu den Willen gezeigt, kann jedoch ohne stärkeren Einsatz seitens zentraler Mitgliedstaaten wenig erreichen. Hinsichtlich des in der EU-Strategie als nächste Schritte genannten gemeinsamen Rahmens für die Risikoanalyse und strukturierten Dialogs mit dem Privatsektor sollte die Bundesregierung mit gutem Beispiel vorangehen.

Evidenz statt Indizien

Richtigerweise zielen diese Schritte zunächst auf eine Stärkung der Wissensbasis ab. Viel zu oft dreht sich die Diskussion immer noch um Indizien wie aggregierte Importstatistiken, die mangels seriöser Risikobewertung kaum Aussagekraft haben.

Angesichts der immensen Kosten möglicher Maßnahmen, für die Deutschlands Subventionen für Halbleiterfabriken nur ein Vorgeschmack waren, müssen künftige Entscheidungen auf soliderer Grund­lage stehen. Wesentliche Metrik kann dabei nicht der Umfang eigener Produktionskapazitäten oder auch die Konzentration von einzelnen Wertschöpfungsschritten in China sein, sondern der Schaden, der beim Eintreten relevanter Krisenszenarien zu befürchten ist.

Eine derartige Modellierung hat bisher nur das Kieler Institut für Weltwirtschaft vorgelegt, und das auf sehr allgemeiner Ebene. Detailliertere Analysen erfordern Zugang zu sensiblen Informationen und Daten aus Unternehmen über Lieferketten und Technologien, für deren Bereitstellung aktuell kein geeigneter Rahmen besteht.

Durch eine präzisere Risikoanalyse ließe sich auch der Tendenz entgegenwirken, bei Zielen und Maßnahmen vor allem auf den Ausbau eigener industrieller Kapazitäten abzustellen. So sieht etwa der EU Critical Raw Materials Act vor, bis 2030 europäische Kapazitäten für die Verarbeitung von 40 Prozent der hier verbrauchten kritischen Rohstoffe aufzubauen. Zu vertretbaren Kosten scheint dieses Ziel kaum erreichbar. Und auch sicherheitspolitisch scheint es nicht unbedingt geboten.

Zwar lassen sich industriepolitische Initiativen im Zweifel leichter mit dem Argument geschaffener Arbeitsplätze verteidigen. Doch Risikominderung ist auch durch globale Diversifizierung erreichbar. Dass Berlin in seiner Agenda globaler Partnerschaften mit Staaten des Globalen Südens betont, dort stärker Teile der Wertschöpfung bei der Rohstoffverarbeitung zu verankern, ist richtig. Auch relativ simple Maßnahmen wie strategische Lagerhaltung oder bessere Recyclingquoten müssen Teil der Diskussion sein.

Gleichzeitig darf das Argument mög­licher politischer und wirtschaftlicher Kosten nicht verhindern, dass entschiedene Schritte zur Verringerung von Verwundbarkeiten in der kritischen Infrastruktur getroffen werden. Die 5G-Debatte zeigt, wie die Angst vor Vergeltungsmaßnahmen entschlossenes Handeln beim Schutz kritischer Infrastruktur verhindern kann – eine Furcht, die aus Marktabhängigkeiten deutscher Unternehmen in China resultiert. Deutschland muss aus der mit viel Angst und Desinformation betriebenen 5G-Debatte lernen und die etwa von chinesischen Elektrofahrzeugen aus­gehenden Sicherheitsrisiken entschlossener angehen.

Europa auf Linie bringen

Trotz (oder vielleicht auch wegen) der Nutzung der gleichen De-Risking-Terminologie haben Europa und die USA in den vergangenen zwei Jahren oft aneinander vorbeigeredet. In den USA ist die Frage des militärischen Kräfteverhältnisses weit mehr als in Europa Dreh- und Angelpunkt. In der Theorie verspricht der ​„Small yard, high fence“-Ansatz der Regierung Biden einen Balanceakt aus wirksamer Einhegung Chinas militärischer Ambitionen im Indo-Pazifik und der Möglichkeit wirtschaftlicher Beziehungen in unkritischen Bereichen.

Angesichts der zentralen Rolle innenpolitischer Dynamiken in Washington und Peking liegt es nur bedingt in Europas Hand, ob und wie dies in der Praxis gelingt. Deutschland wie die Europäische Union haben aber jedes Interesse, mit allen Mitteln darauf hinzuwirken. Ohne sicht­bare Fortschritte bei der Einhegung Chi­nas militärischer Modernisierung wird der Druck, in der Breite restriktiver gegenüber China zu agieren, immer größer werden – egal, ob ein Machtwechsel im Weißen Haus stattfindet. Und ein Präsident Trump wird weit weniger als die Biden-Regierung zögern, europäische Abhängigkeiten gegenüber den USA als Werkzeug einzusetzen, um Europa auf Linie zu bringen. Darauf müssen sich deutsche Entscheidungsträger vorbereiten.

This article was first published in Internationale Politik on April 16, 2024. An English version is also available.