Und nun? Ein Vorschlag zur Umsetzung des UN-Migrationspakts

Der UN-Migrationspakt ist politisch wie inhaltlich eine beachtliche Leistung. Bislang gab es kein internationales Abkommen zu Migration. Aus diesem Nichts haben sich Staaten auf ein Dokument einigen können, das die volle Komplexität des Themas abdeckt. Der Migrationspakt spannt einen weiten Bogen, von der Prävention von Menschenhandel bis hin zu Grenzmanagement und der Inklusion von Menschen mit Migrationsbiographie. Diese Weltformel war keinesfalls einfach zu definieren – erst recht nicht vor dem Hintergrund immer lauter werdender Stimmen, welche Migration primär einschränken wollen. Dass alle UN-Mitglieder ausser den Vereinigten Staaten dem Abschlussdokument im Juli 2018 zugestimmt haben war trotz der nun angekündigten Rücktritte Australiens, Ungarns und Österreichs ein wichtiges Zeichen, dass ein rationaler Umgang mit Migration möglich ist. Der Pakt ist schon allein deshalb als Meilenstein zu würdigen, weil er eine gemeinsame Diskussionsbasis schafft. 

So politisch wichtig der Migrationspakt allerdings ist, zur konkreten Umsetzung taugt das Dokument in seiner jetzigen Form wenig. Der Anspruch auf Vollständigkeit hat ein unübersichtliches Dokument hervorgebracht, das alle Maßnahmen gleich priorisiert. Ohne weitere Gewichtung können sich die Unterzeichnerstaaten nach Gutdünken herauspicken, auf welche noch offenen Punkte sie eingehen wollen und welche sie lieber unter den Tisch fallen lassen. Zu einer kohärenteren internationalen Migrationspolitik wird das kaum führen. Prioritäten sind aber vor allem deshalb nicht klar ersichtlich, weil der Pakt neue Punkte mit bereits existierenden internationalen Rechtsnormen und multilateralen Absichtserklärungen vermischt. So wird die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung in einem Atemzug mit internationalem Arbeitsrecht und Menschenrechten genannt, die ebenfalls schon rechtlich bindend in anderen Instrumenten festgelegt sind. In diesem Dickicht von existierenden Verpflichtungen sind weitgehend ungeregelte, neue Bereiche- beispielsweise ein internationales Verfahren für die Suche und Rettung von Migranten, Sozialleistungen und deren Übertragbarkeit, die Rückführung sterblicher Überreste oder Regionen übergreifende Zusammenarbeit im Grenzmanagement — schwer zu finden. 

Dieses Geflecht müssen die Unterzeichnerstaaten in einem ersten Schritt dringend entwirren, also herausarbeiten, was noch nicht in anderen Prozessen umgesetzt wird, und sich dann auf konkretere und verpflichtende Prioritäten einigen. Als politischer Realitätstest wird dieser Schritt höchstwahrscheinlich zu einem Minimalkonsens führen, der
den im Pakt beschworenen Ambitionen nicht gerecht werden wird. Für die Umsetzung ist es aber zwingend notwendig, klar zu definieren, was die Absichtserklärungen konkret bedeuten. 

In einem zweiten Schritt muss klar werden, welche Prioritäten über nationale Gesetzgebung umgesetzt werden können, und wo neue multilaterale Instrumente oder Prozesse nötig sind. Opfern von Menschenhandel psychologische Unterstützung und Zugang zur Justiz zu ermöglichen ist zum Beispiel eine nationale Frage. Anders verhält es sich mit der gegenseitigen Anerkennung von Arbeitsmarktqualifikationen. Um grenzüberschreitend gültige Kriterien zur Beurteilung von Ausbildungszertifikaten oder Universitätsabschlüssen zu erarbeiten, braucht es einen multilateralen Prozess. 

Als dritten Schritt müssen sich die Staaten auf messbare Ziele einigen, damit der Papiertiger nicht so zahnlos bleibt, wie er im Moment daherkommt. Die im Pakt verankerte Einigung, das bisherige Dialogforum zu internationaler Migration in ​„Überprüfungsforum“ umzubenennen und dieses mit der ​„Erörterung“ des Fortschritts zu beauftragen, reicht nicht. Regierungen müssen sich auf klar messbare Ziele einigen, deren Umsetzung von einem unabhängigen internationalen Expertengremium überprüft wird. 

Diese Schritte sind allerdings nur möglich, wenn Regierungen an der innenpolitischen Akzeptanz des Paktes arbeiten. Die Bundesregierung mussaus der hochgekochten Debatte über den Migrationspakt dringend lernen, zukünftige Schritte klarer zu kommunizieren. Besonders das Auswärtige Amt hat eine Bringschuld, wenn es darum geht, der Bevölkerung und dem Parlament komplexe Sachthemen im Detail zu erklären. Dass Außenminister Heiko Maas sich darauf beruft, der Text sei seit Monaten öffentlich verfügbar und jeder könne sich selbst eine Meinung bilden, war ebenso wenig hilfreich wie die einseitige Leier von Kanzlerin Angela Merkel, der Pakt sei rechtlich nicht bindend. Das enorme Medieninteresse während des Koalitionsstreits zu Migration im Sommer hätte ideal genutzt werden können, um aufzuzeigen, dass und wie die Bundesregierung konstruktiv an international tragfähigen Lösungen arbeitet. Mit dieser verschlafenen Gelegenheit hat sich die Bundesregierung in die kommunikative Defensive manövriert und sich selbst Steine in den Weg gelegt für kommende Schritte. Das Auswärtige Amt scheint dies erkannt zu haben und stellt sich nun endlich kritischen Medienanfragen. In Zukunft muss eine bessere Kommunikation allerdings von Anfang an mitgedacht werden.

Auch wenn die Bundesregierung und andere Unterzeichnerstaaten nach heftigen innenpolitischen Debatten erst einmal kurz aufatmen können – zurücklehnen dürfen sie sich nicht. Denn mit der Unterzeichnung des UN-Migrationspakts im Dezember in Marokko fängt die eigentliche Arbeit erst an.

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This commentary was originally published by Tagesspiegel Causa on November 16, 2018.