Wie kann ein europäisierter deutscher Sitz im Sicherheitsrat praktisch aussehen?​

Wenn deutsche Diplomatinnen im Januar 2019 wieder im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sitzen, dann soll einiges anders werden als beim letzten Mal. ​„Wenn wir im Sicherheitsrat sprechen, dann wollen wir auch Sprachrohr aller EU-Mitgliedstaaten sein. Und wenn wir abstimmen, dann soll uns mehr als früher europäische Politik leiten,“ versprach Außenminister Heiko Maas im Juni. Wenige Tage zuvor hatte Bundeskanzlerin Angela Merkel ebenfalls von einer Europäisierung der nicht-ständigen Sicherheitsratssitze der EU-Staaten gesprochen. Für die Umsetzung hatte sie überraschend die Schaffung eines EU-Sicherheitsrates vorgeschlagen. Darin sollen sich rotierend zehn Mitgliedsstaaten schnell mit den europäischen Mitgliedern im UN-Sicherheitsrat absprechen. Bei der letzten Kandidatur in den UN-Sicherheitsrat 2010 ging es der Bundesregierung lediglich darum, ​„Beiträge zur europäischen Außenpolitik zu leisten“ oder ihr ​„Beachtung zu verschaffen“. Im Gegensatz dazu schüren Merkels und Maas‘ diesjährige Aussagen Erwartungen an eine signifikant europäischere, genauer, eine EU-Ausrichtung der kommenden Mitgliedschaft. Was sind realistische Erwartungen an dieses Vorhaben und was muss die Bundesregierung tun, um sie zu erfüllen?

Arbeitsmethoden weiter europäisieren – vorbildlich, aber nicht neu

Weder Maas‘ noch Merkels Vorstoß beruhen auf detaillierten Plänen der Bundesregierung. Immerhin gibt es aber auf der Arbeitsebene erste Vorstellungen, wie so eine EU-Ausrichtung des deutschen Sitzes 2019 und 2020 praktisch aussehen könnte. Dabei geht es einerseits um inklusivere Arbeitsmethoden und europäischere Rhetorik in öffentlichen Statements, andererseits um mehr Kooperation bei ausgewählten Themen. Schaut man genau hin, entpuppen sich diese Vorstellungen als ​„Europäisierung light“.

Methodisch plant die Bundesregierung unter anderem, sich im Rahmen von ​„Artikel 34 Treffen“ mehr mit anderen EU-Staaten abzusprechen. Diese Treffen berufen sich auf den gleichnamigen Artikel des EU-Vertrags, der vorsieht, dass EU-Staaten mit Sitz im UN-Sicherheitsrat die anderen EU-Staaten laufend unterrichten. Außerdem will sie einen Fokus auf die rechtlich nicht vorgeschriebenen Debriefings legen und sich hier an Schweden, den Niederlanden und Spanien orientieren, die in den letzten Jahren besonders kommunikativ waren.

Das Problem ist jedoch: Kleinen EU-Staaten fehlt schlicht das Personal in New York, um an jedem dieser Treffen teilzunehmen. Rund 40 Mitarbeiter allein in der politischen Abteilung der deutschen Vertretung stehen zum Beispiel nur 4 Letten oder 6 Zypriotinnen in der ganzen Botschaft gegenüber. Wer ihnen zu allen wesentlichen Vorbesprechungen und Verhandlungsrunden der über 300 offiziellen Sitzungen des Rates pro Jahr ein Treffen anbietet, beruhigt eher das eigene europäische Gewissen als einen echten Mehrwert zu liefern.

Themen europäisieren – und eigene Interessen hinten anstellen

Auch inhaltlich will die Bundesregierung während ihrer Mitgliedschaft europäischer werden – jedoch nur bei den überregionalen Themen. Damit macht sie es sich recht einfach, denn bei einem Großteil – unter anderem Klimawandel, Schutz von Kindern in bewaffneten Konflikten, Menschenrechte – gibt es innerhalb der EU wenig Konfliktstoff. Wo die EU sowieso schon mit einer Stimme spricht, können sich kleinere Mitgliedsstaaten von der großen Berliner ​„Europäisierung“ des deutschen Sicherheitsratssitzes kaum ernstgenommen fühlen.

Beispiel ​„Krankheiten als Sicherheitsrisiko“ – ein Thema, das sich die Bundesregierung für die kommende Sicherheitsratsmitgliedschaft ganz oben auf die Fahnen geschriebenhat und es für Europa vertreten will. Bei diesem wenig kontroversen Thema wird sich voraussichtlich kein EU-Partner querstellen. Das ist auch gut so, denn eine wirkliche Abstimmung im Vorfeld scheint nicht stattgefunden zu haben. Das Thema war schon Schwerpunktthema der deutschen Bundeskanzlerin, als von einer europäischen Interpretation des Sitzes noch keine Rede war. Es scheint, als habe die Bundesregierung das Thema schlicht mit dem Label ​„europäisch“ versehen, um der angekündigten Europäisierung gerecht zu werden.

Wahre Europäisierung sieht anders aus. Um die Interessen der EU glaubhaft zu vertreten, sollte die Bundesregierung zwei Dinge tun: Zum einen sollte sie aktiv den Dialog mit ihren europäischen Partnern suchen und sich gemeinsam auf Prioritäten bei den überregionalen Themen einigen. Konkret heißt das, auch mal auf eigene Schwerpunkte verzichten, um stattdessen die der Partner zu unterstützen.

Zum anderen darf die Europäisierung bei diesen Themen nicht aufhören. Europäischer Konsens bei den Krisen, mit denen sich der Rat auseinandersetzt, liegt zwar in weiter Ferne und in schwierigen Fällen wie Israel oder anderen Krisen gibt es unterschiedliche Herangehensweisen, bis hin zum Riss in der EU (Irak 2003, Libyen 2011). Doch wenn Deutschland den EU-Partnern hier keine Mitsprache einräumt und sich auf Kontroversen einlässt, muss es sich den Vorwurf gefallen lassen, sich mal wieder als Mustereuropäer zu inszenieren, ohne Abstriche bei den eigenen Vorstellungen zu machen.

Europäisierung als Klotz am Pariser Bein?

Die Kehrseite dieser weitreichenden Europäisierung zeigt sich in den praktischen Kosten intensiverer Absprachen: Frankreich, das einzige europäische Land mit Veto-Recht nach dem Brexit, sieht in den Mühen der EU-Abstimmung vor allem einen Verlust an Flexibilität in den Verhandlungen mit den anderen Ratsmitgliedern. Es wird sich mit einem ​„europäisierten“ und damit weniger flexiblen Deutschland verständlicherweise keinen Klotz ans Bein binden wollen. Wenn Deutschland also stets darauf besteht, eine gesamteuropäische Lösung zu finden, wird Frankreich zumindest bei den zeitkritischen Krisen den Alleingang vorziehen.

Um das zu verhindern, versucht die Bundesregierung bislang, einen Mittelweg zu finden: Bei überregionalen Themen, wie die Auswirkungen des Klimas oder von Gesundheitsrisiken auf die globale Sicherheit, besteht oft europäischer Konsens, sodass Deutschland sowohl mit den Franzosen als auch den restlichen Europäern an einem Strang ziehen könnte. Bei den Krisen und länderspezifischen Themen im Sicherheitsrat will sich Deutschland jedoch vor allem an Frankreich orientieren.

Bleibt die Bundesregierung bei diesem Mittelweg, darf sie sich nicht wundern, wenn aus Rom, Prag oder Athen enttäuschte oder gar zynische Töne zu hören sein werden. Nicht nur wäre die Lücke zwischen den ambitionierten Ankündigungen der Bundesregierung und dem tatsächlichen Vorhaben groß. Diese wäre auch Wasser auf die Mühlen derjenigen, aus deren Sicht es der deutschen Führungsrolle in Europa schon lange an Kompromissbereitschaft mangelt.

Es gibt einen anderen Weg aus dem Dilemma: Statt entweder nur Frankreich oder gleich alle EU-Mitglieder zurate zu ziehen, sollte die Bundesregierung weniger in eine prozedurale und mehr in eine effektive Führungsrolle investieren. Das heißt, sie müsste themen- bzw. krisenspezifisch rechtzeitig die wirklich interessierten EU-Partner identifizieren und diese in die eigenen Entscheidungsprozesse einbeziehen. Wenn sich Polen und die baltischen Länder zum Beispiel im Falle von Verhandlungen über eine UN-Mission in der Ukraine beteiligen wollen, dann könnte und sollte Deutschland sie im Sinne der Europäisierung so eng wie nur möglich einbeziehen, ohne dafür einen komplizierten EU-Sicherheitsrat oder einen langwierigen Abstimmungsprozess unter 28 bzw. 27 Mitgliedsstaaten zu brauchen. Denn nicht alle europäischen Staaten haben eindeutige Positionen zu der Bandbreite an Krisen und länderspezifischen Themen, mit denen sich der UN-Sicherheitsrat beschäftigt. Die Bundesregierung könnte also bereits europäisch handeln, indem sie gezielt EU-Partner einlädt, ihre Positionen da einzubringen, wo sie es können und wollen. Einigen Partnern wird es sicher nicht gefallen, dass Berlin entscheidet, für wen welches Thema wichtig ist. Direkte Einladungen erfordern deshalb viel Fingerspitzengefühl und kluge Vorausschau der anstehenden Themen.

Schließlich sollte die Bundesregierung auch entsprechend handeln. Deutschland sollte seine EU-Partner überraschen, indem es einige ihrer Kernanliegen in einem Ausmaß voranbringt, das diese nicht erwarten – und zwar gerade da, wo sie auch mal einer bisherigen deutschen Position widersprechen. Manchmal könnte das bedeuten, ohne oder gegen Frankreich Entscheidungen treffen zu müssen, den Nachbarn vorangehen zu lassen und sich und den anderen EU-Partnern mehr Zeit zu geben. Frankreich wird bei einem solchen Kompromiss aus Erfahrung sicher erst skeptisch sein, aber wenn Deutschland es ernst meint mit der Europäisierung, muss es so mutig sein.

EU-Außenpolitik gemeinsam ausrichten – mit einem EU-Sicherheitsrat?

Um die vorgeschlagene Praxis für den UN-Sicherheitsrat langfristig zu formalisieren und zu legitimieren, sollte Merkels Vorschlag eines EU-Sicherheitsrates ernsthaft diskutiert werden. Im Auswärtigen Amt findet dieser derzeit wenig Beachtung: Die Europäische Union habe genug mit zunehmend auseinanderstrebenden Grundwerten zu tun, um ernsthaft an einen Rat zu denken, an den die nicht vertretenden Länder einen bedeutenden Teil ihrer außenpolitischen Souveränität abgeben müssten. Gerade aufgrund dieser grundsätzlichen Differenzen ist es aber wichtig, die europäische Ebene nicht zu überspringen und nur auf globaler Bühne die Europäisierung voranbringen zu wollen. Gemeinsame europäische Außenpolitik in der UN braucht eine gemeinsame Außenpolitik in der EU. Erst wenn die europäische Zusammenarbeit zu Hause gelingt, kann die EU auch in New York geschlossener und stärker auftreten. Statt den Vorschlag Merkels daher wie den Steinmeiers und Ayraults 2016 in der Versenkung verschwinden zu lassen, sollte die Bundesregierung diese konkreten Ideen nun mit EU-Partnern diskutieren. Sie sollte sich weder kurzfristig noch langfristig mit einer ​„Europäisierung light“ zufriedengeben. Deutschland hat einen Ruf als vertrauenswürdiger und zuverlässiger Partner zu verlieren und sollte nicht nur ambitionierte Rhetorik nutzen, sondern auch entsprechend handeln.

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This commentary was originally published on the PeaceLab Blog on September 26, 2018.