Meisterhafte Ankündigungen

Kaum hatte Horst Seehofer Mitte März sein neues Büro als Innenminister bezogen, kündigte er bei einem Glas Frischmilch erst einen ​„Masterplan“ für höhere Abschiebungszahlen an und erklärte dann, ​„der Islam“ gehöre nicht zu Deutschland. Beides gehört zusammen, denn der Zweiklang fasst nicht nur die Ausgangslage des Innenministers im Themenbereich Migration und Integration zusammenfassen. Er zeigt auch, wie die Regierung Gefahr läuft, unter Druck schlechte Politik zu machen.

Seehofer will mit dem für viele verletzenden neuen Sound zum Islam möglicherweise auch Lehren daraus ziehen, wie die letzte Bundesregierung im Themenfeld Migration wahrgenommen wurde. Sein Amtsvorgänger De Maizière hat für die Bundeskanzlerin in den letzten Jahren als geräuschloser Verwaltungsbeamter mit einer Reihe Gesetzesverschärfungen das deutsche Aufenthaltsrecht umgekrempelt. Doch auch als die Zahlen der neuen Asylanträge fielen, verstummten nicht die Rufe, die ihm und seinen Regierungskollegen eine humanitäre Geste vom Sommer 2015 vorhielten oder meinen, an den Grenzen herrsche seit 2015 Rechtlosigkeit. Dass handwerkliche Gesetzesarbeit leicht hinter schrillen Schlagzeilen verschwindet, mussten die Koalitionäre am Wahlabend schmerzlich erfahren.

Die Versuchung, Schlagzeilen zu produzieren, mag also groß sein. Aber auch diese Strategie muss sich nicht politisch auszahlen, denn wer es tut, kann schnell getrieben werden und verlieren – womit wir bei den Abschiebungen wären. Dass Seehofer sich in seinem Masterplan auch Abschiebungen widmen will, liegt nahe, denn in der öffentlichen Debatte geht es ganz wesentlich um Abschiebungen. Noch während der Jamaika-Sondierungen rückte die Bild-Zeitung der Bundeskanzlerin mit einer tausendfach unterzeichneten Petition zu Leibe, das Thema zur ​„Chefsache“ zu machen. Die AfD wird nicht müde, auf die hohe Zahl ausreisepflichtiger Personen gegenüber vermeintlich niedrigen Abschiebungszahlen hinzuweisen.

Die Abschiebungszahlen lassen sich nicht beliebig steigern

In der Tat mögen Abschiebungen grundsätzlich nötig sein, auch um zu signalisieren, dass der Staat die Kontrolle über den Aufenthalt von Ausländern behält und aufenthaltsrechtliche Verstöße sanktioniert. Aber die Abschiebungszahlen lassen sich nicht beliebig steigern, und viele der Gründe dafür entziehen sich dem unmittelbaren Einfluss der Behörden. Ende 2017 hatten rund 73 Prozent der 228.859 Ausreisepflichtigen eine Duldung, also einen Status, wonach die Behörden vorübergehend auf eine Abschiebung verzichten. Bei der Mehrzahl der Duldungen wird zwar nicht statistisch erfasst, aus welchen Gründen sie erteilt wurden. Stand Ende September gab es allerdings bei über 12.000 Duldungen medizinische Gründe oder persönlich-humanitäre Ermessensgründe – zum Beispiel die Schule zu Ende zu besuchen oder die Pflege eines kranken Familienangehörigen. Fast 5.000 durften wegen eines Abschiebestopps in ihre Herkunftsländer in Deutschland bleiben. Bei über 60.000 Menschen fehlten die Reisepapiere, entweder aus eigenem Verschulden, oder weil die Herkunftsländer nicht kooperierten. Zwar konnten erste Erfolge erzielt werden, widerspenstige Herkunftsländer zur Rücknahme der eigenen Staatsangehörigen zu bewegen, zum Beispiel durch Androhung strengerer Regeln für die Vergabe von Dienst- und Diplomatenpässen. Doch kurzfristig lassen sich nicht alle Hürden beseitigen. Der neue Vorschlag aus dem Innenministerium, die Vergabe von Geldern der Entwicklungszusammenarbeit an die Kooperation der Herkunftsländer zu koppeln, könnte nach hinten losgehen: Wenn die Bundesregierung etwas darauf hält, dass sie mit ihren Geldern auch zur Stabilisierung von Herkunftsländern, zur wirtschaftlichen Entwicklung und der ​„Fluchtursachenbekämpfung“ beiträgt, dann wäre es fahrlässig, dieses Ziel für eine geringfügige Steigerung der Abschiebezahlen aufs Spiel zu setzen.

Bei Personen ohne Duldung wiederum scheitern sehr viele Abschiebungen in letzter Minute, weil die Personen nicht anzutreffen sind oder plötzlich nicht mehr reisefähig sind. Im Innenministerium hofft man darauf, dass eine Unterbringung in vom Koalitionsvertrag festgeschriebenen größeren ​„zentralen Aufnahme‑, Entscheidungs- und Rückführungseinrichtungen“ (ANkER) zumindest ersteres Problem entschärft. Doch zeigen Erfahrungen mit der Überstellung in andere EU-Länder aus großen Erstaufnahmeeinrichtungen, dass gerade auch dort Personen sehr einfach untertauchen können.

Bürokratie, Überlastung und die Abstimmung zwischen Bund und Ländern sind die eigentlichen Probleme bei Asylverfahren

Anstatt also erheblich höhere Abschiebungszahlen sollte Seehofer mit seinem Masterplan Qualitätssprünge bei Problemen versprechen, bei denen die Handhabe des Bundes und der Länder besonders groß ist – nämlich Bürokratie, Überlastung, Abstimmung zwischen Bund und Ländern, und fehlende Beratung der Betroffenen. Das betrifft erstens die Asylverfahren. Seehofer hat verstanden, dass der Bund für eine angemessene Ausstattung und Steuerung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) sorgen muss. Das Amt streicht seit letztem Jahr Stellen, obwohl die Erwartungen an das Amt nicht kleiner geworden sind, bei der Überprüfung der Identität der Antragssteller enorme Lücken klaffen und die durchschnittliche Dauer der Asylverfahren wieder gestiegen ist. Lange Verfahren wirken sich aber auch auf Rückführungen aus, denn etwa die Hälfte der ausreispflichtigen Personen sind abgelehnte Asylbewerber. Dazu kommt, dass gegen eine Vielzahl der ablehnenden Entscheidungen geklagt wird und Verwaltungsgerichte dann rund ein Viertel der ablehnenden Bescheide kassieren. Damit ist also auch bei der Qualität der Entscheidungen des BAMF noch Luft nach oben, auch wenn das Bundesamt bereits viel in die Qualitätssicherung investiert hat. Um das Problem der langen Verfahren anzugehen, muss das Innenministerium auch in die unabhängige Verfahrensberatung investieren, denn schlecht informierte Asylsuchende werden zu ihrer Anhörung nicht immer alle relevanten Informationen beibringen, dann aber später umso häufiger Widerspruch einlegen. Das Ministerium muss schließlich an einem Strang mit den Justizressorts des Bundes und der Länder ziehen, denn ein weiterer Grund für die langen Verfahren ist die Überlastung der Verwaltungsgerichte. Nötig sind neben einer angemessenen Personalausstattung auch eine Abstimmung darüber, wie Verfahren priorisiert werden, die für eine einheitliche Rechtsprechung wichtig sind.

Zweitens muss sich das Dickicht unterschiedlicher Zuständigkeiten und langwieriger Abstimmungen zwischen Behörden lichten. In diesem Zusammenhang sind die besagten ANkER-Zentren keine schlechte Idee. Seehofer drückt aufs Tempo und will erste Pilot-Zentren im Herbst eröffnen. Damit die Idee nicht floppt, gibt es für Bund und Länder einiges zu tun. Noch ist nicht klar, ob die Zentren Einrichtungen des Bundes oder der Länder werden. In jedem Fall muss eine Einheitlichkeit auf hohem Niveau sichergestellt werden, denn die Qualität bisheriger zentraler Unterbringungen unterscheidet sich momentan erheblich. Die Größe der Zentren muss das richtige Mittelmaß haben bei dem es sich einerseits lohnt, Verwaltungshandeln zu bündeln, andererseits nicht der Überblick über die Bewohner verloren geht (siehe oben). Auch deshalb sollte ausgelotet werden, ob bestimmte Personengruppen auch außerhalb der Zentren untergebracht werden können, zum Beispiel Familien oder besonders Schutzbedürftige. Es bedarf daneben gemeinsamer Standards zur Unterbringung, Lage, Verfahrens- und Verbleibdauer, zum Mitarbeiterschlüssel und zur Sozialberatung. Bei der Organisation der Einrichtungen könnte man sich zuweilen an guten Erfahrungen orientieren, die man mit einem Registrierungszentrum am Rande Heidelbergs gemacht hat. Und auch eine gute zentrale Aufnahmeeinrichtung wird eine schlechte, wenn Menschen darin in einem Jahr Wartezeit zum Nichtstun verdammt sind.

Die freiwillige Rückkehr sollte priorisiert und weiter gefördert werden

Drittens sollte die freiwillige Rückkehr priorisiert und weiter gefördert werden. Auch das ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Ländern. Auch wenn die Zahl der freiwilligen Rückkehrer gesunken ist: 2017 reisten mit dem Bund-Länder-Förderprogramm fast 30.000 Menschen aus, das sind rund 6.000 mehr als abgeschoben wurden. Doch auch hier ist es klug, nicht nur Zahlen zu versprechen, eine Rückkehr muss nachhaltig sein, das heißt ein Rückkehrer oder Rückkehrerin im Heimatland wieder Fuß fassen. Versprechen könnte Seehofer erneut einen Qualitätssprung bei der Beratung. Wieviel Rückkehrberatung wo angeboten wird, ist momentan sehr unterschiedlich. Starthilfen können die Beratung ergänzen, sofern sie keine falschen Anreize setzen oder im Heimatland Spannungen zwischen Rückkehrern und ihrem Umfeld erzeugen. Der Bund sollte prüfen, wie die in der Vergangenheit ausgezahlten Mittel dazu beigetragen haben, die Wiedereingliederung im Heimatland zu fördern und dann neue Programme aufsetzen. Aber damit ist es nicht getan: Bund und Länder müssen klären, welche Unterstützung die Ausländerbehörden brauchen, damit Beispiele guter Praxis Schule machen und die Rückkehrberatung vereinheitlicht wird.

Apropos Bund-Länder-Kooperation: Die Zusammenarbeit des Innenministers mit den Integrationsministern und ‑ministerinnen der Länder kann auch bei der Ausgestaltung von Seehofers ​„Masterplan“ nicht schaden. Deren letzte jährliche, medial ignorierte Tagung war wann? Richtig, am Tag von Seehofers Islam-Satz.

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This commentary was originally published by Tagesspiegel Causa on May 16, 2018.